促进发展农业保险是社会经济发展的需要

高媛

（天安财产河北省分公司，河北 石家庄 050000）

[摘  要]农业保险问题，农业保险通常被简单地看作一项制度、一种机制，如此一来，它便局限于手段、政策工具的范畴，其存在的合理性属于微观层面。事实上，基于农业的基础性地位和弱质性特征，农业对于中国的重要性，既是农业自身发展、农民收入的问题，更有粮食安全的问题，进一步讲，它关乎国家和社会的安全与稳定。其次，从我国三农政策的历史演变看，虽然十多年来中央一号文件都聚焦“三农”问题，但是，长期城乡分置政策形成的城乡二元化发展模式以及城乡发展差距，不可能在短期内有较大改观。基于此，农业保险、农业保险基层服务体系建设等是社会经济发展的需要。

[关键词]农业保险、经济发展、保险服务

农业保险问题，在人们的认识中，农业保险通常被简单地看作一项制度、一种机制，如此一来，它便局限于手段、政策工具的范畴，其存在的合理性属于微观层面。事实上，无论是从农业保险制度的产生及历史演变，还是站在农业发展及国家粮食安全的角度，以宏观视角去看待农业保险的定位都十分必要。

农业保险的产生是基于农业发展中存在的各种风险，处理不好将影响农业发展，甚至危及国家粮食安全。目前我国主要以“商业保险+财政补贴”履行农业保险事权的方式略显不足，需要从国家层面、从立法的角度，以防范农业风险、保障国家粮食安全为目标进行顶层设计。

农业保险的产生是基于农业、农村发展中存在的各种风险，这些风险是制约我国农业、农村发展的重要因素，也是我国政府支持三农政策的理论依据。从这一角度，农业保险不仅仅是手段，而是一项事权，是政府分担农业风险的职责，只不过目前更多的是通过对农业保险进行补贴来履责。

然而，单一的补贴制度不能构成农业保险事权的全部，农业保险的定位应是政策性保险，这种定位与农业保险的特殊性是相关的。

首先，基于农业的基础性地位和弱质性特征，农业对于中国的重要性，既是农业自身发展、农民收入的问题，更有粮食安全的问题，进一步讲，它关乎国家和社会的安全与稳定。与其他一般竞争性产业相比，农业产业收益比较低，一个农民种植一亩土地的收入只有几百元，而他到城市打工，可能一两天便能赚取同样多的钱。与此同时，农业发展又具有弱质性，高风险是其重要的表现形式，这种风险不仅有自然灾害带来的风险，也包括市场风险，比如农产品价格的大起大落，还会出现增产不增收的“丰收悖论”现象，这种高风险单纯通过市场手段很难达到均衡。随着农业生产集约化、产业化的发展，这一矛盾将更加凸显，严重制约农业现代化的发展。因此，政府必须分担农业的各种风险，为农业发展的现代化提供保障，从这个角度去认识农业保险，更凸显了其重要性和战略性。

其次，从我国三农政策的历史演变看，虽然十多年来中央一号文件都聚焦“三农”问题，但是，长期城乡分置政策形成的城乡二元化发展模式以及城乡发展差距，不可能在短期内有较大改观。我们在三农问题上有大量历史欠账，在农业风险的防范方面也有突出表现。

这种历史欠账主要表现在两个方面：

一是制度设计的缺失。我国的农业保险政策始自上世纪90年代初，2012年10月24日国务院颁布了《农业保险条例》，我国农业保险的基本模式主要是商业保险+政策性财政补贴，诸如体制、机制、办法以及巨灾风险等许多重大问题并没有解决，而这些根本问题单纯依靠商业性保险公司是不能解决的。

二是大量的市场需求没有满足，到2012年末，中央对粮棉油保险和养殖业保险的补贴险种只有16类，农业保险的政策性支持覆盖范围小、品种少。以农业生产资料中的农机保险为例，据陕西、湖北两省开展农机互助保险试点调查推测：截至2013年，全国农机的总体参保率不足10%，人身、机身、“三者险”的保全率不到3%，大量的保险需求亟须农业保险的顶层设计来指导。

从农业保险的市场环境看，农业保险呈现出承保密度低、成本高、风险大的突出特点，一般商业保险公司很难从中盈利，没有进入的动力，需要政府介入发挥调节作用，这一特征在实践中已得到了印证，1990年-2006年我国农业保险的保费收入、赔款及给付支出一直没有超过8亿元，长期处于低水平的徘徊状态，直到2007年中央财政出台了农业保险补贴政策后，才出现快速发展的态势。

2007年保费收入跃升到53.3亿元，并高速增长到2012年后的240.6亿元，年均增长率35.2%；保险赔款及给付支出也从2007年的29.8亿元增加到2012年的131.34亿元，年均增长率34.5%。究其原因，是2007年中央财政对农业保险的保费补贴21.5亿元并逐年增长至2011年的97.06亿元，年均增长45.8%，农业保险市场的快速发展与政府的保费补贴呈正相关。进一步分析发现，2007年中央财政的保费补贴资金占农业保险收入的40%，2011年这一比例上升到56%。省及省以下地方政府综合配套补贴比例按25%测算，2007年各级财政的保费补贴资金占农业保险收入的65%，2011年这一比例已达到81%。

从我国农业保险面临的社会基础看，农业保险的需求方以分散的小规模农户为主，它的典型特征是，风险意识不强、综合素质不高，但是对农业保险的需求又很大。

目前以商业保险为基础的农业保险政策，在农业保险供给方面，会存在“政府失灵”和“市场失灵”的双重困境，由于农民的参与机制不健全、农民的保险权利表达机制不完善，政府部门难以完全考虑到不同地区农民对保险需求的多样性、差异性；同时，以追求市场最大化收益的保险机构对某些农业保险产品供给缺乏动力，而保险公司赔款及给付支出占保费收入的比例，却随着政府补助的逐年提高呈下降趋势。这一背景下，亟须政府、市场之外的社会力量致力于农业保险事业的发展。如：农业保险互助合作组织就是一种较好的形式，它具有法人资格，以提供农业保险服务为使命，在享有政策优惠的条件下，可以提供政府和市场都无法有效提供的服务，可以对多样化、快速变化的农业保险需求做出及时反应，从而满足农户多样化的保险需求。基于此，需要政府对互助保险、农业保险基层服务体系建设等社会力量加大支持力度，建设良好的社会基础，满足农业生产者分散风险的需求，减少政府的补贴，提高财政资金的使用效率。