解决老年群体尤其是重度失能老年群体的长期护理问题，直接关系到这一群体能否获得幸福美满的晚年生活。党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出要“健全人口发展支持和服务体系”，特别提到“改善对孤寡、残障失能等特殊困难老年人的服务，加快建立长期护理保险制度”。建立长期护理保险制度是积极应对人口老龄化、做好养老金融大文章的重要制度安排。

目前，试点城市的长期护理保险基金很大程度上来源于医保统筹基金或财政补贴，但独立运营的长期护理保险必须具有长期的财务可持续性，因此，要确保全国统一的长期护理保险制度有稳定的筹资来源与可控的待遇支付。换言之，以社会保险模式在全国建立统一的长期护理保险制度所规定的筹资标准不能太高，对失能人员所提供的护理服务保障水平也必然有限。为了满足大规模失能老年群体的长期护理服务需求，需要发挥市场的协同作用，以商业普惠保险模式构建长期护理保险补充保障机制。在这个过程中，还应建立长期护理保险与养老、医疗等社会保障体系的衔接机制，为长期护理保险提供稳定的筹资来源。

以社会保险制度作为失能人员长期护理的兜底机制

我国要建立的长期护理保险制度首先应是以社会保险模式运作的制度。综合当前的试点实践，建设全国统一的长期护理保险兜底保障机制还应注意以下方面：

一是建立全国统一的筹资原则与待遇支付标准。从当前试点看，福彩公益金仅是少数省市长期护理保险的筹资来源，不具有普遍性，全国统一的长期护理保险制度安排需要明确企业、个人、财政与医保基金的筹资比例。而且，要实现长期护理保险基金的独立运营，企业和个人缴费应是最主要的资金来源。由于中国企业的社保缴费负担较重，为了不增加企业负担，就需要在政策中明确企业的医保缴费纳入长期护理保险基金的比例。从待遇公平的角度，应对职工与居民实行相对统一的标准，这就要求居民长期护理保险的筹资水平与职工基本一致。宁波市、荆门市与呼和浩特市等的试点实践证明了这一点，这也体现了现收现付模式的长期护理保险制度以收定支的原则。

二是探索制定全国统一的长期护理保险服务项目与服务规范。一方面，全国统一的长期护理保险制度应统一规范护理服务方式的类别；另一方面，由于我国绝大部分失能人员是居家护理的，居家护理服务应纳入长期护理保险支持的服务范畴。进一步，还应出台全国统一的不同护理服务方式所对应的长期护理服务项目清单，明确各项目的服务标准，对定点服务机构与服务人员的服务流程提出统一要求。

三是在参照全国统一标准的基础上，赋予地方结合本地实际适当调整的空间。短期看，全国统一的长期护理保险是市级统筹，较低的统筹层次决定了长期护理保险政策在执行中需要有一定的地方差异。

首先，这种差异将体现在覆盖对象上，对于尚未进行长期护理保险实践的城市，应允许各城市根据自身情况确定是否将居民纳入长期护理保险制度范围。长期来看，必将建立覆盖全国职工与全体城乡居民的长期护理保险制度，但需要经历先建制度后扩面的过程。其次，这种差异将体现在筹资水平与待遇标准上，因各地经济水平、收入水平以及失能率不同，企业和个人缴费水平与受益人所获得的待遇支付水平也将不同。最后，这种差异将体现在保障范围上，在保障重度失能老人长期护理服务需求的基础上，是否将中度失能群体纳入保障范围应由各地根据实际情况确定，同时允许各地在提供不少于全国统一的长期护理保险服务项目的基础上自主补充服务项目。

以商业普惠保险作为失能人员长期护理的有益补充

失能人员长期护理的保障机制应具有覆盖面广、保障性强、费率低、长期可持续的特征，这与普惠保险“可及性、可负担性、保障性、可持续性”的四性要求一致。长期来看，实施由政府发起、保险公司运营的城市定制型普惠商业长期护理保险，是建立失能人员长期护理补充保障机制的努力方向。

从供给侧看，需要提高保险公司对长期护理保险的精算能力。在人身险方面，当前典型的普惠保险产品是“惠民保”，作为短期普惠商业医疗保险产品，部分城市的“惠民保”尚且面临基础医疗数据不足、商业保险公司无法精准定价的难题，而要实施具有普惠特征并具备非短期特征的长期护理保险对保险公司精算能力的考验更是巨大的。当然，当前试点城市长期护理保险的委托经办安排能够为参与经办业务的保险公司提供精算所需的部分数据信息。2024年5月，金融监管总局发布的《关于推进普惠保险高质量发展的指导意见》也提出，依法合规推进行业数据与卫生健康、人力资源社会保障、民政等部门及相关机构的信息共享，拓展普惠保险相关数据来源。未来，大型寿险公司应充分发挥精算数据与精算人才优势，探索提供普惠商业长期护理保险产品。

从需求侧看，需要增强潜在失能群体的缴费能力与缴费意愿。不同于当前试点的长期护理保险所具有的多渠道筹资来源，普惠商业长期护理保险的资金来源主要是个人缴费。如何在适当控制个人缴费负担的基础上维持一定水平的长期护理服务，将是开展普惠商业长期护理保险面临的难题。2023年3月，原中国银保监会发布《关于开展人寿保险与长期护理保险责任转换业务试点的通知》，要求人身保险公司根据投保人自愿提出的申请，将处于有效状态的人寿保险保单中的身故或满期给付等责任，通过科学合理的责任转换方法转为护理给付责任。一方面，此类责任转换业务的普遍实施必将增强购买人寿保险群体的长期护理保障能力；另一方面，此通知也开创了人寿保险与健康保险（含护理保险）联动的先河。为解决普惠商业长期护理保险的缴费难题，需要系统的制度设计，联动基本医疗保险体系、多支柱养老金体系与长期护理保险体系是一种可能的选择。

建立长期护理保险与其他社会保障体系的衔接机制

一是建立基本医疗保险个人账户为本人及家庭成员支付长期护理保险费的共济机制。当前，部分城市已经开始尝试建立基本医疗保险个人账户的家庭共济机制。例如，北京于2021年开始探索城镇职工基本医疗保险个人账户结余资金用于支付参保人员本人及其配偶、父母、子女参加本市城乡居民基本医疗保险和长期护理保险的个人缴费；苏州市于2023年开始允许城镇职工基本医疗保险个人账户结余资金用于缴纳家庭成员参加城乡居民医保的个人缴费部分，以及购买本省及设区市政府指导的、与基本医疗保险相衔接的商业医疗保险产品。全国统一的长期护理保险制度可以要求，各地在条件成熟的情况下，建立基本医疗保险个人账户结余资金用于支付本人和家庭成员长期护理保险费，从而为长期护理保险个人缴费提供长期稳定的资金来源。

二是建立多支柱养老金体系与长期护理保险业务的衔接机制，即允许第二支柱与第三支柱所积累的个人账户养老金免税购买长期护理保险产品。这样的制度安排不仅可以为长期护理保险提供长期稳定的资金来源，还可以提高第二、第三支柱养老金的规划使用效率，进而提高个人参与第二、第三支柱养老金体系的意愿。

我国于20世纪90年代开始推行基本养老保险制度，于2004年和2015年分别开始推行企业年金和职业年金制度，于2022年开始试点推行个人养老金制度，应该说，三支柱养老金体系框架在我国已基本形成。人力资源社会保障部的数据显示，截至2024年6月底，由城镇职工基本养老保险与城乡居民养老保险所构成的第一支柱养老金体系的参保人数已达107087万人，实现了制度覆盖人人的目标。但是，第二支柱与第三支柱的参保人数仍然不足。第二支柱与第三支柱养老金均是自愿性的制度安排，通过EET的延期纳税安排鼓励个人进行养老金积累。将长期护理产品纳入企业年金、职业年金与个人养老金账户资金可免税购买的产品范畴，一方面可以引导公众加强第二、第三支柱养老金的规划使用，另一方面可以通过进一步的税收优惠激励人们参与第二、第三支柱养老金积累。2024年7月，河北金融监管局发布的《关于银行业保险业做好养老金融大文章的通知》提出，要依法合规发展衔接企业年金、职业年金的商业补充养老保险和医疗保险等业务。这一衔接要求在河北省的先行先试为全国提供示范样板。未来，随着长期护理保险产品的丰富，允许第二支柱与第三支柱所积累的个人账户养老金免税购买长期护理保险产品将是可行的政策要求。

来源：中国银行保险报网

（作者杨娟：中国银行研究院）