河北省农业保险发展现状及创新研究

马骅

（中国人寿财险河北分公司廊坊市中心支公司，河北 廊坊065000）

[摘  要] 河北省是我国的农业大省，但自然灾害频发发生，农业保险面临着发展速度缓慢、合规风险加大和农民投保意愿不足等诸多挑战，研究新时期河北省农业保险发展问题和应对举措具有重大的意义。

[关键词] 农业保险 发展现状 创新研究

农业是国民经济的基础产业，关系到国计民生和社会稳定。同时农业又是高风险的弱质产业，农业的自然再生产与经济再生产相交织的特征，决定了农业生产经营风险的复杂性和特殊性。我国是农业大国，也是世界上自然灾害最严重的国家之一。河北省又是农业大省，多年来，一直承担着国家粮仓的重任。

一、大力发展农业保险的重大意义

农业保险的发展事关“三农”问题的解决和国家粮食安全战略的实现，农业保险既是防范农业生产风险、化解农业灾害损失、创造良好农业生产环境的一项制度创新，也是创新财政支农方式、完善财政宏观调控措施的重要手段。深入系统地研究河北省农业保险发展存在的问题，并认识做好农业保险工作的重大意义，对推动农业保险工作健康稳步发展具有重要作用。

（一）农业保险是减轻农业灾害损失、稳定粮食等主要农产品市场供应的重要举措。

河北省是自然灾害较多的省份，发生灾害的频率高、范围广、损失大。自然灾害严重影响着我省农业和农村经济的发展，影响着农民的正常生产和生活。因此，发展农业保险，对农业生产加以保护和支持势在必行。

（二）农业保险是创新救灾方式、提高财政资金使用效率的重要途径。

在农业保险制度不健全的情况下，当发生灾情时，由于难以准确评估灾害造成的损失，同时也缺乏科学合理的分配机制和标准，政府救灾资金在使用上有较大的局限性。

（三）农业保险是完善政府职能，进一步提升服务“三农”水平的重要手段。

农业保险将财政手段与市场机制对接，有利于促进财政工作从管钱向建机制的方向转变，从侧重理顺上下级财政关系向注重经济发展、服务农业的方向转变。

（四）农业保险是改善农户信用环境，建立健全农村金融体系的重要环节。

目前，我国金融机构对“三农”贷款积极性不高的根本原因在于农业是弱势产业，抗风险能力差，银行的涉农贷款业务要比对其他行业的贷款面临更多的风险。尽管中央、省、市各级财政每年都要安排大量的贴息资金用于引导金融机构开展对农贷款，但实施这项政策的主要目的是为了减轻农业企业负担，降低银行的收息风险，贷款本金的偿还依然缺乏保障。而开展农业保险可以提高农民抵御风险的能力，提高农民的偿付能力，从而改善农户信用环境，使农民更容易获得信贷支持。

（五）农业保险是建立农业风险防范机制，提高农业防灾减灾能力的重要措施。

农业保险作为一种有偿的风险管理手段，通过投保人缴纳保费、保险人提供风险保障这种契约行为，能够大大提高投保人以及保险机构防范风险的积极性。因此，将开展农业保险与国家直接救助有效结合，逐步发挥农业保险的风险防范和分散作用，有利于健全和完善农业风险管理体制。

二、河北省农业保险的现状

（一）农业灾害频繁发生

由于农业易受到土壤、水利、气候、及生态环境等自然条件，社会经济技术条件等因素影响，农业灾害频繁发生，非常需要农业保险保驾护航。据统计，2008年8月下旬，河北连续发生特大风灾害，约30万亩玉米、1万亩棉花受灾。2009年7月，河北省部分地区遭受了暴风灾害，70多万亩玉米受灾严重；2009年冬天，部分地区又遭受五十年不遇的特大雪灾，给部分农业特别是蔬菜生产造成严重损失。而 2011年初的特大旱灾给河北全省的农业造成重创，受旱面积达1615万亩，其中冬小麦受旱面积为515万亩，另外全省有377万人、12.95万头(只)大牲畜因旱出现饮水困难。一场场突如其来的自然灾难，使农业生产脆弱不堪。同时，滞销难卖、价格大起大落，自然灾害之外的市场风险，也让农业、农民承受着越来越大的压力。化解风险、转嫁风险，农业保险在农民增收中起着越来越重要的作用。

（二）农业保险发展相对滞后

从1982年中国人民保险公司开办种植业、养殖业为主的农业保险以来，河北省开始了农业保险经营的探索，但总体规模仍出现了先增后降的特点。近几年，由于河北省实行了农业保险的试点，保费收入有所增长。河北省农业保险经营主体少，险种也仅涉及了政策性的险种如小麦、玉米、棉花、能繁母猪、奶牛保险等，和商业性的险种如大棚蔬菜和林木保险。2006年至2011年间，河北省农业保险深度保持了上升趋势，但数据很小，农业保险发展水平低下，对农民生产生活的保障程度太低。

从总体来说，由于农户普遍防范风险的意识不强，对保险公司的信任度相对较低等原因，而农业保险实现正常运营必须要有高费率作保障，结果导致了河北省农业保险经营主体很少，目前，河北省经营农业保险的保险公司仅有几家，没有专业的农业保险公司进入，农业保险在河北省的发展相对较为滞后，其发展的深度和广度均有较大的提升空间。

三、农业保险运营主要问题分析

（一）自我保障功能缺乏

农业保险发展的滞后最主要的问题是农业保险自身缺乏保障。高风险、高赔付率，让开展这项业务的保险公司无利可图，不能得到良性的发展。而规则缺失、支持措施不足等因素决定了农业保险陷于困境。首先，农业险与商业险在经营目标上的冲突。农业险保户的投交保费能力低，如果按照商业化运作，就当以高保费弥补分散其存在的风险，但我国农业险费率是国家统一的低保费险种，缺乏灵活的可操控性，保费高了保户承受不起，低了保险公司后续经营无力维持。其次，缺乏必要的法律保障和政策支持。由于保险法等相关法律法规均未对农业保险予以明确规定，导致农业保险身份不明确，由此导致规则的缺失，出现问题在所难免。

（二）资金来源渠道单一

目前，农业保险基金主要来自于保户缴纳的保险费，而按农业损失率制定的农业保险费率相对于保户的农业收入而言是很高的。根据第一次农业普查资料，全国有59％的农户仍属于纯农户，这些纯农户家庭90％的收入来自纯农业收入。尽管农业保险是从保护保户利益出发，保险费亦是保户应当负担的，但是由于保户收入偏低，甚至还有4 000多万的贫困人口没有脱贫，这种状况使单一靠保户缴纳保险费来壮大农业保险基金困难重重。这种单一的、不稳定的来源渠道也是农业保险实践不成功的主要原因之一，也使农业保险基金的积累速度与农业风险保障的要求相差甚远，甚至不能维续农业保险的发展与创新。

（三）农业保险基金管理分散

由于保险公司将农业保险与商业保险捆在一起经营，从保险基金的使用上看，农业保险基金被作为财产保险基金的一部分使用，并没有专款专用。从经营核算上来看，往往是用其它财产险的盈利来弥补农业险的亏损，缺少独立的农业保险基金的核算办法。从保险公司内部经营管理来看，经营农业保险的下级公司作为上级公司的子公司，并没有按农业保险的经营规律积累各级农业专项保险基金，而是按一般财产保险的分保方法甚至是以公司内部责任制的形式承保农业保险，使农业风险分散不出去。这种基金分散式的管理，导致保险基金无法积累，无法促进农业保险的发展。

四、国内外农业保险发展的经验

世界农业保险走过了漫长而曲折的道路，经过先行者无数次试验、挫折、失败，终于在实践中探索到一条基本可行的发展路径，积累了可贵的经验和教训。我们要将世界各国农险的经验和教训作为借鉴和参考，避免一些低级的重复和失误，少走弯路，甚至后来居上。

（一）国外农业保险发展的经验

研究各国农险发展路径，盘点它们当下的政策和做法的同时，我们发现世界农险发展具有如下规律和重要趋势：

1.农业保险完全按商业保险的路子走不通。世界农险一般都是按商业保险的路子起步和试验的。但是，除了像雹灾、火灾这类概率很低，风险单位较小又很分散的单风险农作物保险以外，全世界找不到一个商业性农险成功经营的范例。这是因为，本来保险市场上的可保对象主要是那些独立性的风险。而农险面临风险则是系统性的。在系统性风险的条件下，大数法则失去作用，造成的损失很难预测，而且这种风险也很难在空间上进行分散。有研究者曾经指出农险要比普通人身险和车险的风险高出20倍。如此高的风险，即使农户想投保也买不起保险，也使商业公司想保也赔不起。

2.农业保险已经成为各国政府支持农业，保护农业和救助农业的一个公认方式，它属WTO框架下的绿箱政策。世界农险曾经无数坎坷，几近山穷水尽。后因政府援手，得以死而复生。近几十年来，WTO关于农产品贸易准则，对世界各国农业支持政策进行了削减和限制。但农险，被视为绿箱政策。该政策范围内的财政对农业的支持不受限制。农险作为WTO《农业协议》许可的一项保护农业的政策和措施，越来越受到许多国家的重视，逐渐成为制定和实施国内农业支持政策的一个重点。我国政策性农险的出台，就是国家支持农业政策与国际接轨的一项具体行动。

3.农业保险必须有法可依，受国家法律的保护和制约。开展农险需要健全的法律制度。一部世界农业保险史，只有在政府的介入和扶持之下，才踏上真正发展之路的。而政府之所以愿意介入，一则是因为农业保险的准公益品的性质，以及它对农民利益的保护，对农村经济的促进，对国家粮食安全的保障作用；二则是因为农险非一般财产保险可比，它需要政府的帮助，财政的补贴，否则就搞不起来；三则是农险发展容易出轨，需要政府规范和制约。所以，它需要国家法律来要求来规范来保障。

4.各国农业保险不断调整和完善经营方式，以便适应自身发展阶段和政策目标。早在1938年，美国国会通过《联邦农作物保险法》，联邦政府农业部内设联邦农作物保险公司（FCIC），由政府直接经营农险，财政兜底。这在起步和试验阶段是必要的。一是因为经过多次失败，商业公司已无意搞农险了。二是农业的巨大风险，也不是一般商业公司能够对付得了的。经过四十余年的试验，又经过十几年的实践，开始逐步扩大商业公司的农险份额，减少政府的份额，以致过渡到完全由商业公司经营和代理农险。政府集中精力来搞宏观管理、监督和再保险。

5.政府主办，不仅效率低下，还会加大财政负担。历史已经证明农业保险离不开政府的保护和支持。但完全由政府来主办或者兜底的做法，也容易出问题。一是效率低下，二是政府的财政负担过重。市场机制与行政手段相结合，在资源配置上更具优越性，更透明、更公平、更有效率。农业保险，政府的干预和支持是必要的，有所为有所不为。市场运作也不可或缺的。二者有机结合，为农险的发展开辟前行的道路。

（二）国内农业保险发展经验

回首我国农业保险经历的恢复、发展、挫折、探索和萎缩的艰辛之旅。它对于我们搞好当下的政策性农险试点工作，颇有裨益。

1.只有政府出手和市场运作相结合，才能推动农业保险发展。改革开放以来，中国农险是在商业保险的框架下运作，重复着发达国家早期农险的做法，也重复着同样的遭遇。当年的中国人保是直属国务院的经济实体，拿商业利润来贴补农险亏损。而后来成立的商业保险公司则很少有人问津农业保险，市场对农险失灵了。随着中国人保体制改革的深入，中国农险日趋萎缩。直至2003年以后中国政府出手相助，农险被明确为政策性业务，政府支持，财政补贴，农险才走上真正发展的轨道。历史证明，没有政府的政策，就没有中国的农业保险。

2.各险种单独核算和建立各种农业风险基金，是农险不可或缺的两项重要制度。农险费率的厘定，是农险经营最为困难的课题之一。建立单险种核算制度，累积资料，逐步实现科学化的费率厘定办法是关键。1991年11月，中共十三届八中全会通过的《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》指出“要积极发展农村保险，扩大险种范围，鼓励农民和集体投保。在各级政府的支持下，建立多层次、相互联系的农村专项保险基金，逐步建立各项农村灾害补偿制度。”在当时的条件下，中央的这个要求未能得到贯彻。现在看来，建立农业保险专项基金确是应对农业灾害的有效办法。

3.高风险、高成本、高赔付率和保障水平低、农户参保积极性低、保险公司经营效益低，是制约中国农险发展的基本原因。这三高三低六大因素，既是影响中国农险发展的重要原因，又是破解农险难题不可逾越的法门。这三高三低，原本是比较尖锐的矛盾，在商业保险框架内是无法平衡不好解决的。但是，政府的介入和财政的支持，就可能找到破解这些难题的途径。所以农险，被称作政策性业务。

4.农险经营公司的合法权益要得到尊重和维护。保险公司经营任何险种，做不到收支平衡，就不能够生存；没有利润，就不能发展。因此，要吸引保险公司经营农险，就必须维护和尊重它们的合法权益。让它们实现财务上收支平衡，有利可图，调动它们开展农险的积极性。

5.保大灾，免小害，是发挥农业保险和农户自救两个积极性的重要途径。既是防范道德风险的重要途径，又是彰显农业保险社会功能的重要途径。在我国农险实践中，有些农户参保后，无论碰到大灾还是小害，都找保险公司，要求赔偿，放弃自救。这不利农业生产，也有违农险的初衷。有鉴于此，一般农险条款，都设定一个免赔额，力图让农户负起一定责任并让保险公司从繁冗的事务中走出来，解放保险生产力。

五、农业保险重在创新机制

随着农业生态环境的恶化和市场环境的复杂化，以集约化、专业化、组织化、社会化为特征的新型农业经营主体，面临的各种风险因素相互交织，一个细小环节的漏洞都可能对产业发展产生影响，甚至威胁到国家粮食安全与现代农业的可持续发展。新形势下，如何通过完善农业保险机制，为新型农业经营主体培育保驾护航，保障国家粮食安全，成为农业保险发展的必然趋向和重要使命。

（一）建立农业巨灾风险分散机制

加快建立政府支持的农业巨灾风险补偿基金，完善农业再保险市场，积极探索保险证券化，要建立健全农业巨灾风险分散机制。对新型农业经营主体来说，农业风险具有复杂、集中和扩大的特征，更易导致巨灾损失。因此，加快建立农业巨灾风险分散机制，是扶持新型农业经营主体的重要途径。应加快建立政府支持的农业巨灾风险补偿基金，完善农业再保险市场，积极探索保险证券化，将承保风险转移到更为广阔的资本市场，提高保险经营机构的抗风险能力，解决新型农业经营主体的“后顾之忧”。

（二）实施差异化的财政补贴政策

提高中央、省级财政对主要粮食作物和种粮大县的保费补贴比例，服务于国家粮食安全战略，要实施差异化的财政补贴政策。新型农业经营主体对国家的粮食安全、质量安全和农业生产方式转变作出了更大贡献，但同时也面临更多的风险，理应得到政策倾斜。以农业生产规模为主要标准，提高对新型经营主体农业保险保费补贴比例，并实行上门服务，单独出单，缩短理赔周期，免费提供市场、科技、气象、灾害信息和防灾减灾服务。提高中央、省级财政对主要粮食作物和种粮大县的保费补贴比例，服务于国家粮食安全战略。此外，把规模化设施农业、大型农机具等纳入中央财政保险补贴覆盖范围，支持地方财政实力强、产业发展具有比较优势的省份发展特色农业保险。

（三）探索创新保险产品

要积极探索价格指数保险产品等创新型产品。传统的农业保险产品只是分散自然灾害和疫病风险，对市场风险却无能为力，而新型农业经营主体的风险主要体现在市场交易环节。价格指数保险能够发挥保险的价格调节作用，能有效规避市场风险，稳定农产品供给，提高机构和资金的运作效率，已经成为世界农业保险发展的新趋向。应由主管部门推动，保险公司联合科研院所系统开发价格指数保险产品，选择在居民消费指数中权重较大、市场风险较大的典型品种，开展价格指数保险产品试点，探索完善价格指数保险产品运行机制。

（四）开展农业互助保险

推进“财政+保险+担保+银行”多方联动，促进保险市场与货币市场、资本市场的深层次互动，发挥政策合力要因地制宜开展农业互助保险。立足于农业产业链，把农户与合作社、龙头企业等产业组织作为一个农业投保组合，构建多渠道筹措农业保险资金的互保模式。在制度完善、辐射范围大的农民合作社的基础上，开展互助保险业务，有效规避道德风险和降低农业保险经营成本。《农业保险条例》已经赋予了农业互助保险组织经营农业保险的主体地位，通过提高互助保险组织的规范化经营管理水平和规模化程度，争取政府的财政项目资金，探索农业互助保险组织持有、管护、分配财政资产的途径。建立农业互助保险组织与商业保险公司在业务培训、风险分担等方面的联系机制。

（五）加强财政、保险与信贷的政策联动

对于新型农业经营主体而言，最需要的金融服务是融资和风险保障。推进 “财政+保险+担保+银行”多方联动，促进保险市场与货币市场、资本市场的深层次互动，发挥政策合力，提高惠农政策的效果。银行可以利用广布的网点优势代理农业保险，开办农业保险保单质押贷款业务，并且通过银行执行转账支付赔款。保险公司积极探索涉农金融领域的贷款保证保险和信用保险，降低金融机构向农户提供贷款的风险，解决农业贷款难的问题。

总之，现代农业赋予了农业保险重要的历史使命，各级政府和主管部门、保险公司与农业经营主体应充分认识到农业保险的重要性，我国是农业大国，但农业保险的发展与农业的发展极不平衡，不利于现代化农业的发展。正确定位农业保险发展的政府行为，完善政府支持农业保险发展的政策体系，找出适合河北省基本省情的农业保险发展的制度模式与运行机制，使政府、保险公司和农户作为农业保险制度的重要主体，通过各方协调作用，促进农业保险市场的供求均衡，最终实现河北省农业保险的持续健康发展。