一、问题的提出

近年来，突发公共卫生事件频频发生，其中，重大传染病疫情给公众健康和经济发展带来的威胁最为严重。2020 年初爆发的新型冠状病毒肺炎，让人们深刻认识到突发重大传染病疫情的巨大危害，我国从疫情爆发启动应急预案，到对疫情的有效控制，展现出举世瞩目的突发重大疫情防控能力。但同时，这次疫情也反映出我国突发公共卫生事件应急管理还存在一些问题和不足，其中，较为突出的是应急资金的保障问题。

习近平总书记在 2 月 14 日主持召开的中央全面深化改革委员会第十二次会议中发表重要讲话，他强调：“既要立足当前，科学精准打赢疫情防控阻击战，更要放眼长远，针对这次疫情暴露出来的短板和不足，完善重大疫情防控体制机制，健全国家公共卫生应急管理体系。”新冠肺炎疫情的发生，让建设更加完善、系统、规范的应急管理体系显得尤为紧迫。

在突发公共卫生事件应急管理体系中，充足高效的经费保障是其他一切应急环节的前提和基础。我国在经历了 2003 年非典和 2009 年甲型 H1N1 流感疫情后，对突发公共卫生事件高度重视，加大了对公共卫生体系建设的投入，也加强了对突发公共卫生事件应急管理的研究工作，形成包括应急准备、监测、预警和处置等一系列管理体制和应对机制。但是，在应急资金的使用和管理上，还没有成熟的理论体系，应急资金保障机制尚未形成规范。无论是应急财政资金还是社会捐赠、银行保险资金，无一不体现出资金在筹集、管理和拨付过程中的临时性、分散性和非系统性。这在很大程度上影响了突发公共卫生事件应急处理的成效，同时，应急经费拨付和使用的不利，会直接影响到社会信任，破坏公众对社会和政府的信赖，影响社会有序运行。因此，建立科学系统的应急资金保障机制在突发公共卫生事件应急管理中尤为重要。

二、应急管理视角下突发事件应急资金的界定及来源特征

突发公共卫生事件应急管理是政府机构通过建立必要的应对机制，在突发事件的事前预防、事中响应和事后恢复重建过程中，采取一系列应急措施，保障公众生命财产安全，促进社会和谐健康发展的有关活动。作为应急管理体系的重要组成部分，应急资金需要在突发公共事件的预防、响应和恢复三个阶段持续供给，因此可将其分为灾前预防资金、应急响应资金和灾后恢复重建资金。

灾前预防资金是在突发公共卫生事件发生之前用于防灾减灾措施的资金，通过事前的资金投入达到降低灾害发生频率和损失程度的目的。如在疫病多发地区增加对医疗器械和医疗服务人员等方面的投资，提高该地区的公共卫生服务水平等。很显然，这些资金通常主要来源于政府财政资金。

应急响应资金是公共卫生事件发生后短期内用于应对灾害损失的资金，包括传染病疫情患者的紧急救治费用，防止疫情扩散的消杀、隔离费用，还有临时医疗机构的建设费用等等。应急响应资金供给的充足与否是直接影响突发公共卫生事件应对成功与否的关键，要保证应对突发公共事件的有效性，必须满足应急响应资金供给的及时性和充足性，这部分资金的来源主要是政府财政资金、社会医疗保险资金、商业保险资金以及社会捐赠资金。

灾后恢复重建资金是突发事件发生后中长期内用于灾区稳定社会、恢复经济的资金。由于突发公共卫生事件的发生不仅会产生即时性的大量费用支出，还有可能会引发有一定持续期的很多行业部门的收入损失，因此，维护受灾地区经济稳定，推进灾后复工复产工作十分重要。这部分资金的特点是长期、持续的大量资金需求，通常由灾后年份政府预算的重新安排、商业保险赔偿金、银行信贷资金或增加税收等渠道供给。

从上述分析可知，虽然突发公共卫生事件应急管理中应急资金供给来源较多，包括政府财政资金、保险资金（包括社会医疗保险资金和商业保险资金）、银行信贷资金、社会捐赠资金以及增加税收等，但是由于各类资金的性质和获得渠道差异，在应急管理过程中资金的供给时间不同。银行信贷、社会捐赠资金等虽然也是应急资金的重要来源，但这些资金来源通常要在灾后中长期（2—9 个月及以上）才能获得，在应急救灾的最关键时期（1-3 个月内）无法提供资金保障，不能保证救灾的及时性， 对于突发重大传染病疫情而言，疫情爆发期能否提供充足的应急资金保障，主要还依赖于政府财政资金和保险资金。

三、我国突发重大传染病疫情应急资金保障现状

《国家突发公共卫生事件应急预案》中关于经费保障，指出：“应保障突发公共卫生事件应急基础设施项目建设经费，按规定落实对突发公共卫生事件应急处理专业技术机构的财政补助政策和突发公共卫生事件应急处理经费。应根据需要对边远贫困地区突发公共卫生事件应急工作给予经费支持。

国务院有关部门和地方各级人民政府应积极通过国际、国内等多渠道筹集资表 1 突发公共事件发生后不同资金渠道的应急资金供给时间

资金来源金，用于突发公共卫生事件应急处理工作。”可见，应急预案中对应急经费保障的来源，管理，拨付等都没有明确的规定，我国突发公共卫生事件应急资金的保障主要还是依靠政府财政安排。新冠疫情爆发后，2020 年 2 月 6 日下午 5 点，各级财政共安排疫情防控资金 667.4 亿元，实际支出 284.8 亿元。其中，中央财政共安排 170.9 亿元，主要包括：疫情防控专项补助 57 亿元，含对重点疫区湖北省补助的 18 亿元；基本公共卫生服务和基层疫情防控资金 99.5 亿元。

第一，政府财政资金不能形成全方位、可持续的应急资金保障机制。

我国应急财政资金主要由三部分构成。一是政府每年预算安排中的救灾资金。从我国历年的情况来看，救灾资金总量极小，大约只占当年财政支出比重的 0.01% 左右；二是预备费。关于预备费的金额，我国《预算法》规定“预算应当按照本级政府预算支出额的 1% 至 3% 设置预备费”，但近些以来，从中央到地方，各级政府计提预备费的比例呈现逐年下降的趋势。2012-2017 年间，中央政府计提的预备费均为 500 亿元，但随着中央政府本级一般公共预算支出额的不断增加，预备费计提的比例实际是逐年下降的。而且在中央与地方均设置了预备费的情况下，就会出现地方政府动用预备费积极性不高，主要由中央政府下拨预备费以及临时拨款的局面。而我国目前正处在灾害多发易发时期，按照低比率设置的中央政府预备费作为各种突发事件应急资金的主体，很难满足实际需求。2009-2016 年 7 年间，我国因灾

直接经济损失占全国一般公共预算支出额超过 3% 的就有 5 年。在 2003 年，中央总预备费为 100 亿元，占中央本级支出的 1.4%，非典疫情爆发后，中央财政动用预备费 42 亿元，占总预备费的 42%，仅公共卫生领域的突发事件就占用近半数的政府预备费，如果该年再发生其它自然灾害或事故灾害，应急资金的储备显然不足。而且，根据《预算法》的规定，预备费的用途可分为两类，一类是用于当年预算执行中的自然灾害等突发事件处理增加的支出，一类是其他难以预见的开支。在公共突发事件发生时，预备费是应急财政资金的第一道防线，但在实际拨付中，往往会出现预备费被用于其他方面的支出从而无法应对灾情的局面。三是突发事件发生后财政部门的临时拨款。

根据危机管理理论，公共投入体系包括事前和事后投入两部分，二者的合理分配是危机管理是否有效的关键。由于事前投入不仅可以减少危机发生后的资金投入，还能降低危机发生时产生的社会影响，减少危机发生成本，所以国际危机管理中更加强调“预防为主”的事前投入工作方针。我国现有的财政保障模式是一种典型的事后投入模式，由于缺乏事前投入，导致疫病爆发时破坏性成倍增加，对应急资金的需求量也大幅增加。

可见，在现行的制度体系下，我国应急财政资金还存在系列问题，主要表现为：第一，政府还未建立应急准备金，缺乏足够的应急资金储备；第二，缺乏科学的灾情统计支持，不能预期所需的资金量，造成事前无法合理积累资金，事后资金支用过于宽泛等问题；第三，中央与地方财政救灾责任不明确，灾害一旦发生，地方政府往往依赖中央政府救灾，引发中央救灾资金在地方挪用、滞留等道德风险问题。

第二，社会医疗保险所提供的基本费用保障与突发传染病疫情应急资金保障在制度定位和功能作用上并不相同。

社会医疗保险是通过强制手段建立的一项基本国家制度，它在医疗费用保障上有严格的制度限制，如使用药品，承担费用名目都必须是在限定范围之内的，而且采用权利义务对等和费用分担机制，只给予参保者一定比例一定数额的保障。而突发重大传染性疾病疫情由于具有公共物品的属性，社会危害性大，在费用保障上要求全面、迅速和充足，这是社会医疗保险制度本身无法满足的。虽然完善的医疗保险体系对于突发公共卫生事件的预防和控制可以起到积极的作用，但在突发事件应对中如果只一味的要求医疗保险放宽限制条件、承担费用保障，那么在突发公共卫生事件多发的现实背景下，可能导致社会医疗保险系统入不敷出，经营困难。在这次新冠疫情患者的医疗费用保障中，对确诊患者的医疗费用，在基本医保、大病保险、医疗救助等按规定支付后，个人负担部分是由政府财政兜底，其中，中央财政补助60%。

第三，我国突发公共事件保险参与程度和范围不足，商业保险资金在应急资金保障中没有发挥应有的功能。

在我国社会和经济发展的过程中，商业保险无疑是公共安全管理的重要组成部分，作为一种市场制度安排，在突发公共事件管理中理应发挥重要的作用。但是，我国尚未建立起政府支持下的灾害保险体系，由于突发公共事件风险的集中性和损失的巨大性，仅凭保险公司的商业运作根本无力承保。2003 年 SARS 爆发之前，国内外保险市场上并没有专门针对突发重大疫病风险的保险产品。SARS 爆发后，作为一种前所未有的突发性传染病，各保险公司既未在过去的保险产品中确认其风险归属——是保险责任还是责任免除，也未将该风险造成的损失纳入相关产品的费率精算中。在应对 SARS 的战役中，以死亡为给付条件的人寿保险和健康险中的医疗费用保险、补贴保险条款中，即使有“特定传染病”属于责任免除的规定，但仍将 SARS 归属为保险责任，这在很大程度上体现了保险公司为政府分忧、积极承担社会责任的崇高使命感与高度的社会责任。尽管如此，2003 年非典造成直接经济损失约 1253 亿元，保险赔付不足 1 亿元。王和（2020）指出，无论是 2003 年的 SARS，还是这次的新冠肺炎疫情，乃至许多突发性公共安全事件中，商业保险能够发挥的作用十分有限，与作为现代社会风险管理制度的社会要求相比，存在较大的差距。

由此可见，我国突发重大传染病疫情现行的应急资金保障体系，是以社会医疗保险的基本医疗费用保障为依托的政府财政保障为主，这在短期内应对少数突发传染性疫病事件的力量也许还是足够的，但长此以往，从公共危机管理的常规性防范视角来看，资金保障明显不足。 

四、商业保险参与下我国突发重大传染病疫情应急资金保障

体系构建基于上文的讨论，要保证突发重大传染性疾病疫情应急资金供给的充足性和可持续性，充分发挥各类资金的保障功能，构建突发重大传染性疾病疫情应急资金保障系统十分必要。

（一） 社会医疗保险的基础保障

由于社会医疗保险覆盖率高，在大多数国家基本是人人享有，因此在疫病爆发时，它将成为应急医疗费用的第一层保障。但是，社会医疗保险为公民提供的保障在使用药品、诊疗、医疗服务设施上都有限定的范围，而且医疗保险基金根据现收现付模式筹集，以保证收支平衡为原则，基本没有应急储备。突发重大传染病疫情一旦爆发，仅提供医保范围内的药品和医疗服务往往不能满足疫病救治的需要，而放宽限制条件又会引发医疗费用剧增，导致社会医疗保险基金出现支付缺口，丧失应急保障能力。因此，在应急资金保障系统中，社会医疗保险机构应逐年从医疗保险基金收入中提取的风险调剂金十分必要，作为应急储备用于发生重大传染病疫情、群体性不明原因疾病以及重大自然灾害等不可预测情况，充分发挥其基础保障功能。

（二）商业保险的重要保障

商业保险在应对突发重大传染病疫情，提供应急资金保障中，应该发挥重要的补充作用。特别是对于超出社会医疗保险范围的药品、诊疗、医疗服务设施等医疗费用，可由商业保险公司提供保障。由于突发传染性疾病的罕见、易变和波及面广的特征，增加了风险预测和损失估计的难度，精算基础的缺位会引发保险公司在开发此产品时的高定价风险，所以，目前开发专项突发传染病保险产品并非可行之举。同时，由于突发重大传染性疾病的确诊及保险责任界定的复杂性，保险公司各类产品对突发重大传染性疾病完全免责，既不现实也不应该，如此以来更加无法体现商业保险在公共安全管理中的作用。因此，现阶段应将突发传染性疾病风险纳入可保风险之列，但保险公司应专项提留一定比例的突发重大疫病风险准备金，疫病爆发后先由保险公司理赔，对高于正常年份的赔付额度，可由突发重大疫病风险应急基金提供补偿。这样，既发挥了商业健康保险的重要补充功能，又避免了商业保险公司因承保突发传染病风险而产生的偿付能力危机。

当然，根据可保风险扩展理论，突发重大传染性疾病风险也是可保的。随着商业保险公司历史数据的积累，对突发传染病风险的评估与分析能力增强，可根据不同地区疫病突发的情况，开发专项突发传染病保险产品。

（三）设立突发重大疫病风险应急基金，政府充当最后保障人

在突发重大传染性疫情应急资金保障系统中，政府应该更多的发挥管理者和协调者的作用，在资金保障承担最后保障人的角色。

1. 制定政策，引导和支持多元主体参与应急资金保障系统

第一，政府应积极促进社会医疗保险基金提取应急储备金制度的推行落实。自 2009 年中共中央国务院《关于深化医药卫生体制改革的意见》（中发〔2009〕6 号）明确各地建立基本医疗保险基金风险调剂金制度以来，各地根据《关于深化医药卫生体制改革的意见》和《国务院关于印发医药卫生体制改革近期重点实施方案（2009—2011）年的通知》，分别制定相应各级的风险调剂金管理暂行办法，规定了调剂金的提取比例，如湖南省级调剂金的提取比例是城镇职工基本医疗保险统筹基金结余额的 2%，温州市级医保调剂金按各统筹地区年度职工基本医疗保险和大病医疗基金收入总额的 1%计提，大部分地区风险调剂金比例都不超过 5%，提取比例普遍较低。因此，政府首先应对各地突发公共卫生事件应急管理能力进行评价，对于传染病疫情易发、疾控机构的突发公共卫生事件应急能力较弱，公共卫生医疗机构人员不足、应急装备和物资储备不达标的地区，应提高风险调剂金提取比例；其次，把一定比例的风险调剂金注入突发重大疫病风险应急基金中，由应急基金管理机构进行统一运作管理，实现风险在全国甚至全球范围的分散，保证资金保值增值。

第二，政府鼓励商业保险公司积极承保突发传染性疾病风险，通过经济手段，减免保险公司参与经营突发传染性疾病保险相关的税费，同时，做好保险宣传工作，倡导公民积极投保商业保险。政府应支持商业保险公司积极赔付突发重大传染性疫病客户的医疗费支出，并承诺对超出正常年份赔付的部分承担最后保障，以鼓励商业保险公司充分发挥应急资金的补充功能。

第三，大力宣传和促进社会公益组织的发展，建立一定数量的民间捐助基金会，在日常状态下就能不断吸纳社会捐赠资金，并在政府的监督下建立专门的受赠、管理、救助制度，确保公益组织的运作符合法制规范。

2. 设立突发重大传染病疫情风险应急基金

突发重大传染性疾病事件具有很强的外部经济效应，一旦发生，不仅会产生即时性的大量费用支出，还会引发有一定持续期的很多行业部门的收入损失，给整个地区及国家经济发展造成很大影响。按照危机管理程序，预防工作是首要任务，通过事前准备防患于未然，使突发事件应急管理具有主动性和前瞻性。为此，新机制把传统的灾后财政救济模式转变为灾前筹资安排，设立风险应急基金，如图 2 所示，保证在灾害发生之时，有足够的资金能够快速投入救灾。

（1）基金构成：突发重大疫病风险应急基金主要由两大部分构成：保

险资金和储备金。保险资金一部分来自商业保险，即突发传染性疾病风险附加保费收入和从常规商业保险产品中提取的突发传染病风险专项准备金，另一部分来自社会医疗保险中一定比例的风险调剂金。储备金由政府灾害救助资金和社会捐款构成。政府灾害救济资金是在政府部门进行年度财政预算时，提取的专项预留资金。社会捐款是在政府的政策支持和监督下，由社会公益组织将募集的专项善款注入应急基金，是应急储备金的重要组成部分。

（2）基金管理运作：首先，为了保证基金在长期沉淀中保值增值，应

根据不同的基金来源，采用不同的运作方式。在突发重大疫情应急基金中，来源于商业保险和社会保险的保险资金，可通过国际再保险安排，将巨灾风险在国际间进行转移，从而实现发生大规模传染病疫情之后的风险分散。而由政府救助资金和社会捐款构成的储备金，可尝试将传染病风险证券化，通过发行债券、期货等金融衍生品将风险分散到国际资本市场。同时，基金的管理应当是逐年滚动积累，单独建帐，专款专用；可采用招标方式委托实力雄厚的国内外资产管理公司管理基金，增强应付巨大灾害风险的能力。其次，要规范应急资金拨付程序，确保资金使用的规范性，提高资金透明度。

（四）三层次的应急资金保障

由于多元化主体的参与和风险应急基金的设立，系统性突发重大传染性突发重大传染性疾病风险应急基金疾病事件应急资金保障由三个层次构成：第一，由社会医疗保险提供的医疗费用的基本保障。在疫病爆发时期，由于高发病率而导致的基本医疗费用大幅上涨，医疗保险基金出现支付缺口时，由突发重大疫病风险应急基金提供补偿；第二，由商业保险提供医疗费用的补充保障。对于超出社会医疗保险范围的药品、诊疗、医疗服务设施等医疗费用，由商业保险公司提供，从而保证了传染病感染者医疗费用保障的充足性。但是，由于突发传染病造成的死亡率、发病率激增以及增幅不稳定，会使保险公司的理赔金额大幅增加，其高于正常年份的赔付额度，由突发重大疫病风险应急基金提供补偿，从而消除了商业保险公司因承保突发传染病风险而产生的保险赔付风险。第三，政府作为最后保障人，提供应急资金的充足保障。对于未被覆盖在社会医疗保险和商业保险下的少数患者，可由应急储备金中由公益组织募集的捐款提供医疗救助；而应急储备金中政府的灾害救助资金则主要为传染病暴发时疫病现场的处置、隔离检查提供资金及设备购置费用，以及为突发传染病的流行病学调查、预防、卫生防护及监控等提供经费。

可见，系统性突发重大传染性疾病应急资金保障机制充分调动了社会各界的力量，整合各方资源，它以社会医疗保险和商业保险为保障主体、政府为最后保障人，通过建立风险应急基金——灾前筹资的财务安排，达到分散巨灾风险，保障商业保险和社会医疗保险的经营稳定性的目的，并最终实现了应急资金保障的充足性和及时高效性。